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作者: 关于加拿大28  发布:2020-01-11

近日,中办、国办印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确了创新政府配置资源方式改革的指导思想、基本原则和重点任务。这是我国完善社会主义市场经济体制的一个重大举措,必将带来深远的重大影响。

新华社北京1月11日电 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

党中央、国务院高度重视创新政府配置资源方式改革。党的十八届三中全会明确提出,必须从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。习近平总书记指出,市场决定资源配置是市场经济的一般规律,健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律,着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。李克强总理强调,要以管理创新促进资源配置高效透明,整合建立统一的公共资源交易平台,推动资源交易“阳光”化运行、市场化配置、合理化定价、在线化操作。认真贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要指示精神,必须创新政府配置资源方式,推动实现资源配置效率和效益提升。

《关于创新政府配置资源方式的指导意见》全文如下。

创新政府配置资源方式,是完善和发展社会主义市场经济体制的客观需要和重要路径

改革开放以来,随着市场化改革的不断深化,市场在资源配置中的作用日益增强,政府配置资源的范围和方式也在不断调整。在社会主义市场经济条件下,政府配置的资源主要是政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源。为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题,需要从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,创新配置方式,更多引入市场机制和市场化手段,提高资源配置的效率和效益。按照党中央、国务院决策部署,现就创新政府配置资源方式提出以下意见。

经济活动最本质的要求,就是对资源进行最有效的配置。不同的配置方式,会形成不同的配置效率。传统的计划经济体制下,资源主要通过政府指令性计划进行配置,很大程度上限制甚至取消了市场发挥作用的空间。市场经济下,通过市场交换实现社会分工、通过市场竞争促进优胜劣汰、通过市场价格调节供求关系,从而推动各类资源合理配置和有效利用。随着改革开放的不断深化,市场在资源配置中的作用日益增强,政府配置资源的范围、方式不断优化。但政府配置资源过多过宽过细、配置效率和效益较低等问题仍比较突出,还不能较好适应社会主义市场经济体制的要求,亟须按照党的十八届三中全会确定的目标和要求,创新政府配置资源方式,更多引入市场机制,更多采用市场化手段,进一步提高资源配置的效率和效益。

一、总体要求

创新政府配置资源方式,是使市场在资源配置中起决定性作用的必然要求。针对当前部分领域政府直接配置资源导致市场规则缺失、市场价格扭曲、市场公平竞争受制约的问题,要大幅度减少政府对资源的直接配置,放宽相关领域市场准入,促进要素合理流动、资源高效配置、市场深度融合,最大程度推动资源配置依靠市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,主动适应把握引领经济发展新常态,牢固树立和贯彻落实新发展理念,提高政府治理能力和水平,着力推进供给侧结构性改革,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于适宜由市场化配置的公共资源,要充分发挥市场机制作用,切实遵循价值规律,建立市场竞争优胜劣汰机制,实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源,要引入竞争规则,充分体现政府配置资源的引导作用,实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源,要遵循规律,注重运用市场机制,实现更有效率的公平性和均等化。通过创新公共资源配置方式,促进经济社会持续健康发展。

创新政府配置资源方式,是更好发挥政府作用的有效途径。针对资源配置与监管职能混淆、管理多头分散的问题,要进一步合理准确界定政府职能,把政府不该管、管不了、管不好的交给市场,推动政府加快实现职能转变,切实把工作重心转到加强市场监管、保障公平竞争、优化公共服务上来。

基本原则

创新政府配置资源方式,是推进供给侧结构性改革的重要举措。针对存在大量无效和低效供给、公共产品和服务供给明显不足的问题,要在减少行政化直接配置的同时,引入更多市场主体扩大有效供给,提高供给体系的质量和效率,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,更好满足人民群众日益增长的物质文化需要。

——问题导向、分类施策。针对政府配置资源方式单一、行政性配置手段较多的突出问题,坚持从体制上改革突破,构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制。根据各类公共资源的不同情况和特点,分类分领域创新资源配置方式。

创新政府配置资源方式,核心是强化竞争、提高效率

——提高效率、促进公平。正确处理效率与公平的关系,更加注重公共资源配置的公平性,充分发挥市场机制作用,拓展竞争性配置的公共资源范围,以资源配置方式创新推动实现公平配置基础上的效率提升,努力实现全体人民公平分享公共资源收益。

在总体思路上,根据政府和市场发挥作用的不同程度,区分创新政府配置资源方式的三种基本情况:一是对于适宜由市场来配置的公共资源,要让市场机制有效发挥作用,通过市场竞争优胜劣汰实现资源配置效益最大化和效率最优化。二是对于不完全适宜由市场配置的公共资源,一方面引入竞争规则优化资源配置,另一方面发挥好政府配置资源的引导作用,实现市场与政府作用的有机结合。三是对于仍然需要通过行政方式配置的公共资源,要在遵循客观规律的基础上,注重运用市场化方式和手段,实现更有效率的公平性和均等化。

——平台整合、信息共享。整合分散设立的各类公共资源交易平台,立足公共服务职能定位,完善管理规则,优化市场环境,着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。依托大数据、云计算等信息技术,加快推进交易全过程电子化,实现交易全流程公开透明和信息共享。

在配置内容上,根据不同的资源类型,明确创新政府配置资源方式的重点任务:一是对于全民所有的自然资源,坚持资源公有、物权法定,建立健全自然资源产权制度,明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体;区分自然资源资产所有者和监管者职能,健全国家自然资源资产管理体制。同时,更多引入竞争机制,建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度。二是对于包括金融类和非金融类在内的所有经营性国有资产,都要建立国有资本授权经营体制,优化国有资本布局,建立健全国有资本形态转换机制,推动实现国有资产实物形态与价值形态的转换,促进国有资本的合理流动、有序进退和优化配置,更好服务于国家发展目标。三是对于非经营性国有资产,要在推进政事分开、管办分离基础上,创新公共服务提供方式,扩大政府购买服务,引入更多社会力量参与提供,实现更有效率的公平性。

——依法依规、创新监管。坚持运用法治思维和法治方式,着力健全规划、产权、监管等各方面制度,推动各类公共资源依法依规、公开透明配置。严格区分政府资源配置职能和监管职能,创新资源配置监管方式,实现对公共资源配置的动态和全程监管。

在配置手段上,根据资源配置组织和监管的不同要求,建立健全“一个清单”“一个平台”“两个机制”。建立公共资源目录清单,资源清单根据资源变动进行动态调整、及时更新。健全公共资源统一交易平台,推动公共资源交易全过程电子化。进一步完善市场交易机制,建立健全信息服务机制,促进资源的整合管理和高效利用。全面履行政府监管职能,转变监管理念,创新监管机制和监管方式,加强和完善信用监管、协同监管、在线监管、全过程监管,构建依法监管与信用激励约束、政府监管与社会监督相结合的新型监管格局。

改革目标。创新政府配置资源方式,自然资源方面要以建立产权制度为基础,实现资源有偿获得和使用;经济资源方面要突出国有资本的内在要求,明确委托代理关系的制度安排,建立健全国有资本形态转换机制;社会事业资源方面要引入市场化手段和方法,实现更有效率的公平性和均等化,促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。

创新政府配置资源方式,关键在行动,重点在落实

到2020年,公共资源产权制度进一步健全,形成合理的资源收益分配机制,资源所有者权益得到进一步保障;行政性配置范围进一步厘清,结构进一步优化,市场配置资源的决定性作用明显增强;以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型资源配置体系基本建立,资源配置过程公开公平公正,公共资源配置的效益和效率显著提高。

创新政府配置资源方式,涉及经济社会发展全局,涉及社会主义市场经济体制的方方面面,需要我们花大气力,下硬功夫,不折不扣抓好落实,确保取得实效。

二、创新自然资源配置方式

切实加强组织领导。要充分认识创新政府资源配置方式改革的重要性,完善工作机制,明确和落实责任分工。强化舆论引导,全面解读、大力宣传创新政府配置资源方式的重要意义和政策措施。加强调查研究、政策指导和工作协调,及时掌握和研究解决资源配置改革中的困难和问题。强化督查考核,建立科学的绩效考核制度,对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。

法律明确规定由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等自然资源,建立明晰的产权制度、健全管理体制,对无线电频率等非传统自然资源,推进市场化配置进程,完善资源有偿使用制度。

完善相关配套制度。要加快完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度,协同推进行政审批、财税、金融、投资、价格、国有企业、事业单位等各方面改革。加大法律法规立改废释工作力度,着力完善资源产权制度,加快修订完善涉及自然资源、经济资源、社会事业资源配置等方面法律法规,推动加快制定有关产权保护、社会信用、公平竞争等方面法律法规。

建立健全自然资源产权制度。坚持资源公有、物权法定,明确全部国土空间各类自然资源资产的产权主体。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记。区分全民所有和集体所有,明确国家对全民所有的自然资源的所有者权益。除具有重要生态功能及农牧民从事农牧业生产必需的资源外,可推动自然资源资产所有权和使用权相分离,明确自然资源所有权、使用权等产权归属关系和权责,适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。

鼓励地方积极探索。要鼓励各地区结合工作实际,积极开展改革探索,建立健全有效推进改革的问责、容错和纠偏机制。在维护全国统一大市场的前提下,支持各地区在新型城镇化、土地资源配置、国资国企改革、区域性金融市场和金融机构、房地产税、养老和医疗保障等方面探索创新。认真总结各地区在实践中好的经验做法,及时加以推广。

健全国家自然资源资产管理体制。区分自然资源资产所有者和监管者职能,健全国家自然资源资产管理体制,依照法律规定,由国务院代表国家行使所有权,探索建立分级代理行使所有权的体制。划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度,研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责体制。完善自然资源监管体制,强化各自然资源管理部门监管职能,使自然资源资产所有者和监管者相互独立、相互配合、相互监督。

完善自然资源有偿使用制度。建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度,更多引入竞争机制进行配置,完善土地、水、矿产资源和海域有偿使用制度,探索推进国有森林、国有草原、无居民海岛有偿使用。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上,完善自然资源及其产品价格形成机制。发挥资源产出指标、使用强度指标及安全标准等的标杆作用,促进资源公平出让、高效利用。

发挥空间规划对自然资源配置的引导约束作用。以主体功能区规划为基础,整合各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,合理布局城镇空间、农业空间和生态空间,划定城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线,科学配置和严格管控各类自然资源。健全国土空间用途管制制度,将开发强度指标分解到各县级行政区,控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间,确定林地、草原、河流、湖泊、湿地、荒漠等的保护边界,严禁任意改变用途。

推进无线电频率、空域等资源优化配置。对地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率、电信网码号等资源,要逐步探索引入招投标、拍卖等竞争性方式进行配置。优化空域资源配置,提高空域资源配置使用效率,增加民航可用空域,深化低空空域管理改革。

三、创新经营性国有资产配置方式

对于金融类和非金融类经营性国有资产,要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制,优化国有资本布局,推动国有资本合理流动、有序进退和优化配置,提高国有资本配置效率和效益。

优化国有资本布局。紧紧围绕服务国家战略,统筹规划国有资本战略布局,建立动态调整机制。落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求,优化国有资本重点投向和领域,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中。完善国有资本退出机制,研究国家持股金融机构的合理比例,对系统重要性金融机构保持控制力,对其他机构按照市场化原则优化股权结构,激发社会资本活力。

完善国有资本授权经营体制。建立以管资本为主的国有资产监管体系,改革国有资本授权经营体制,改组组建国有资本投资、运营公司,开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。国有资本投资、运营公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合等,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台,依法自主开展国有资本运作,对所出资企业行使股东职责,按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

建立健全国有资本形态转换机制。坚持以管资本为主,以提高国有资本流动性为目标,积极推动经营性国有资产证券化。建立健全优胜劣汰市场化退出机制,加快处置低效无效资产,支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场,以市场公允价格处置国有资产,实现国有资本形态转换,用于国家长远战略、宏观调控以及保障基本民生的需要,更好服务于国家发展目标。

规范经营性国有资产处置和收益分配。企业重大资产转让应依托统一的公共资源交易平台公开进行。重大经营性国有资产出租、出借要引入市场机制,做到公开、公正、透明。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度,国有资本收益和国有资产处置等非税收入,必须按规定及时足额上缴国库并纳入政府预算,更多用于保障和改善民生,国家另有规定的从其规定。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,划转部分国有资本充实社保基金。

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